1. Biens collectifs globaux : de quoi parle-t-on ? Genèse et définition

Le concept de Bcg dérive de celui de biens collectifs, développé par la théorie de l’économie publique au cours de la seconde moitié du 20^e siècle. La prise de conscience de l’existence de problèmes dépassant les frontières nationales et accentués par la globalisation a ensuite conduit à l’extension du concept de bien collectif à celui de Bcg.

Les biens collectifs représentent un ensemble de biens dont le marché a besoin pour fonctionner mais qu’il est lui-même incapable de fournir (cf. Samuelson, 1954). Ces biens doivent donc souvent être fournis par des mécanismes non marchands ou des mécanismes de marché modifiés.

La théorie des biens collectifs découle de l’existence d’externalités. Les biens collectifs représentent, en effet, un cas extrême d’externalités positives. Sans l’existence de mécanismes d’action collective, ces biens risquent d’être produits en quantité insuffisante. A l’opposé, on parlera de " maux collectifs " dans le cas d’externalités négatives.

Selon la définition classique, les biens collectifs entraînent des bénéfices que l’on ne peut réserver facilement à un seul ou à un ensemble " d’acheteurs " et, une fois fournis, restent à la disposition de tous. Les biens collectifs possèdent donc deux caractéristiques principales : i) la non-excluabilité (la consommation du bien en question n’est interdite à personne et l’exclusion d’une personne supplémentaire de son bénéfice présente un coût marginal infini) et ii) la non-concurrence ou non-rivalité (la consommation par un individu n’empêche pas un autre agent d’utiliser le bien et le coût marginal d’extension du bénéfice du bien à un individu supplémentaire est nul).

L’apparente simplicité de cette définition est trompeuse. Les économistes distinguent en effet des biens collectifs dits " purs " s’ils répondent simultanément aux deux critères mentionnés, des biens collectifs qualifiés d’" impurs " lorsqu’ils ne sont dotés que de l’une ou l’autre de ces caractéristiques ou encore, s’ils ne possèdent ces deux caractéristiques qu’à un moindre degré. La difficulté majeure pour caractériser précisément les biens collectifs vient de ce que la plupart des biens collectifs sont " impurs ". La plupart du temps, en effet, il existe un certain degré de rivalité dans la consommation des biens. De plus, certains biens présentent à la fois un caractère de bien privé et de bien public (ils sont alors qualifiés de " mixtes ") : en dépit de leur caractère économique de bien privé, leur fourniture par le secteur public peut se révéler nécessaire (l’exclusion est concevable mais la non-exclusion est justifiée pour des raisons politiques, de redistribution, d’équité sociale). C’est, par exemple, le cas de la vaccination contre les maladies contagieuses.

Selon le type de biens, purs, impurs ou mixtes, il convient d’envisager des modes d’intervention différents. La caractéristique de non-excluabilité est cependant déterminante pour savoir quels types de biens collectifs doivent faire l’objet d’une allocation publique plutôt que privée. La caractéristique de non-rivalité sert à déterminer le niveau optimal de cette allocation publique.

Au-delà de la théorie, définissant des biens collectifs purs en définitive peu nombreux, il est donc en fait plus difficile de distinguer dans la pratique ce qui peut être qualifié de biens collectifs dès lors que l’on choisit une définition plus large (biens impurs ou mixtes).

En réalité, la question de la coopération internationale et de la production de biens collectifs globaux n’est pas si nouvelle. Elle s’est posée dès le 17^e siècle avec la définition de principes sur la libre navigation en haute mer, ou encore fin du 19^e siècle-début du 20^e siècle, avec la définition de règles relatives au transport international et aux télécommunications. A ces règles concernant le partage entre nations de l’usage de biens communs, il faut ajouter des biens globaux comme l’étalon-or au tournant du 20^e siècle ou encore la Déclaration universelle des droits de l’Homme en 1948. Mais c’est la prise de conscience au cours de la seconde moitié du 20^e siècle de l’émergence de nouveaux types de Bcg, liés à l’extension de problèmes jusqu’alors uniquement nationaux à un champ plus large, qui a conduit certains économistes à réfléchir à l’application du concept de biens collectifs aux problèmes mondiaux.

L’ouverture des économies, le développement des risques systémiques liés à cette ouverture (celle-ci étant un puissant facteur de transmission des externalités) ainsi que la perte de pouvoir des Etats au profit d’autres acteurs, organisations internationales, organisations non gouvernementales, etc. ont en effet contribué à l’émergence de nouveaux types de Bcg. Cette réflexion des économistes a, semble-t-il, commencé à la fin des années 60 avec les travaux de Hardin (1968) et de Russet et Sullivan (1971). Plus récemment, on note également ceux de Kindleberger (1986), de Mendez (1992), de Stiglitz (1995) et de Sandler (1997).

Dans la synthèse qu’il a récemment consacrée aux Bcg , le Pnud (Programme des Nations-Unies pour le Développement) propose une nouvelle approche globale des crises mondiales (crises financières, urgences humanitaires, réchauffement du climat, maladies nouvelles,...), considérées comme des maux publics mondiaux, résultats de problèmes qui dépassent les frontières nationales. Un grand nombre de ces crises proviendrait du fait que les biens collectifs globaux sont fournis en quantité insuffisante. Ceci pour trois raisons : le manque de participation des acteurs concernés aux décisions ayant des enjeux mondiaux ; le manque d’incitations à produire des Bcg ; le décalage entre la nature mondiale des problèmes et les compétences territoriales des Etats.

En termes de définition, les Bcg répondent aux mêmes critères de non-excluabilité et non-concurrence que leurs homologues nationaux. Les Bcg ont cependant d’autres dimensions. Dans un récent rapport, la Banque mondiale définit les " biens publics internationaux " comme des " services ou ressources dont les avantages débordent les cadres nationaux ". Plus précisément, le Pnud considère que l’on peut parler de Bcg à partir du moment où le bien considéré procure des avantages répondant aux critères de non-excluabilité et de non-rivalité qui dépassent les frontières des Etats, les limites générationnelles et de populations. Au minimum (cas des Bcg impurs), les avantages doivent s’étendre à plus d’un groupe de pays et ne pas créer de discrimination entre populations ou générations, actuelles ou futures. Le Pnud prend donc en compte dans cette définition une dimension géographique – le qualificatif global s’oppose à local, national ou régional – mais aussi une dimension sociologique (populations) et une dimension temporelle (intergénérationnelle).

La prise en compte de la dimension intergénérationnelle des Bcg est cohérente avec la définition d’un développement durable. Elle rejoint l’analyse de la Banque mondiale qui prône une protection et une augmentation de l’offre de Bcg comme voie pertinente pour enrichir l’approche de l’aide au développement.

Le concept de Bcg s’est progressivement diffusé au sein des économistes et des experts des organismes internationaux. Il est cependant contesté de différentes manières.

• Sur la forme, tout d’abord, par ceux qui déplorent l’inévitable " chosification " des éléments qualifiés de " biens " ou de " maux " mais considérés exclusivement sous l’angle de la consommation : toute théorie qui souhaite évaluer des biens qui n’ont pas seulement une dimension économique (tels que la paix, la biodiversité, les droits de l’homme,...) devrait trouver un langage adéquat. De fait, le terme de " bien " tend parfois à brouiller la compréhension de la réalité concernée.
• Sur le fond, ensuite, soulignant des insuffisances dans la définition des Bcg : si le caractère " mondial " ou " global " du terme est défini relativement précisément, celui de " bien " est en revanche utilisé de manière " élastique " dans la littérature, recouvrant en fait une grande variété d’enjeux.

Il est certain que les dérives dans l’acception du concept de Bcg nuisent au développement même de celui-ci. Il paraît donc à ce stade nécessaire de s’intéresser de manière concrète à ce que l’on entend par biens collectifs globaux en partant de la définition théorique, puis de hiérarchiser ceux-ci de manière à faire apparaître plus clairement les enjeux fondamentaux, les enjeux intermédiaires ainsi que les instruments disponibles.

1. Une typologie des biens collectifs globaux

Si les débuts d’application de la théorie des biens collectifs aux problèmes mondiaux remontent à une trentaine d’années, on trouvait jusqu’au travail de synthèse du Pnud peu d’études s’intéressant à ce que sont réellement les Bcg et tentant de dresser une typologie de ceux-ci. Cet exercice présente un intérêt autre que formel. On ne peut en effet agir efficacement pour améliorer la production de Bcg que si l’on dispose d’une vision claire de ces derniers, permettant d’identifier de façon précise les relations entre les différents biens.

1. Un concept à préciser

Au-delà de la prise en compte des critères de non-excluabilité et non-rivalité au sens global, c’est-à-dire de leur caractère transfrontières et inter-générationnel, nous avons vu que le concept de Bcg reste flou dans son application concrète. On peut tenter de clarifier le terme de " bien " à partir des deux propositions suivantes.

(i) Un bien peut être appréhendé par l’existence de la notion opposée de " mal ". De fait, beaucoup de Bcg sont plus des espoirs ou des visions politiques qu’une réalité concrète. S’ils peuvent être considérés comme des objectifs politiques à atteindre, à réaliser, les économistes trouvent souvent plus aisé de les décrire en se référant à leur contraire. La raison en est sans doute que les maux représentent quelque chose de concret, alors que les biens correspondants sont des concepts plus généraux. De plus, l’expérience montre que les populations sont plus facilement exclues des biens globaux que des maux qui leur correspondent. Autrement dit, les maux répondent plus largement au critère de non-excluabilité que les biens correspondants. C’est pourquoi, les efforts des gouvernements apparaissent centrés avant tout sur l’objectif de réduire les maux globaux plutôt que sur celui de produire les biens correspondants.

(ii) Les grandes catégories distinguées dans les études de cas du Pnud peuvent toutes être formulées comme des objectifs que l’on peut qualifier de " centraux " ou " finaux " (et auxquels on peut opposer des maux symétriques). Ces biens collectifs centraux correspondent à des résultats à atteindre plus qu’à des " biens " au sens littéral. Le Pnud suggère de distinguer également des Bcg intermédiaires, ceux-ci étant des moyens de fournir les Bcg finaux.

Au travers des études de cas rassemblées dans le travail du Pnud ainsi que de l’analyse de la littérature, on peut donc tenter de dresser une typologie hiérarchisée des Bcg.

b- Diverses présentations des problèmes globaux

Différents critères peuvent être utilisés pour analyser les Bcg.

• Distinction entre Bcg " traditionnels " et " nouveaux " : comme nous l’avons vu précédemment, les Bcg " traditionnels " sont des biens " anciens ", considérés comme " extérieurs " par les Etats (ex. des accords concernant la circulation sur les océans, le trafic aérien ou spatial) ou encore des biens publics nationaux " traditionnels " (les cadres législatifs, par exemple) qui prennent depuis peu une dimension internationale nouvelle. Les Bcg " nouveaux " sont considérés comme " internes " aux Etats, c’est-à-dire les concernant directement (biens naturels comme le climat ou la couche d’ozone).

• Distinction selon les stratégies de production des Bcg qu’il est nécessaire d’adopter, c’est-à-dire selon la manière dont la sous-production de biens peut être corrigée et qui varie selon le type de bien : aide au pays-maillon le plus faible (pour prévenir l’extension des maladies infectieuses, par exemple), démarche " additive " dans le cas où les biens ne peuvent être obtenus qu’en additionnant un grand nombre de contributions d’importance égale (exemple de la réduction des gaz à effet de serre), percée décisive dans le domaine des connaissances à partir du pays meilleur investisseur (pour le développement de nouveaux vaccins, par exemple).

• Distinction entre les Bcg pour lesquels un accord est possible entre tous les pays (comme la stabilité économique internationale) et ceux pour lesquels des divergences d’intérêt entre pays pauvres et riches sont manifestes (règles concernant le travail, l’environnement, le commerce), ou encore ceux qui pourraient faire l’objet de financements internationaux privés et/ou publics (recherche médicale et agronomique adaptées aux pays pauvres, par exemple).

Ces distinctions sont intéressantes mais ne donnent qu’une vision partielle de ce que sont les Bcg.

-La typologie réalisée par les auteurs du Pnud, représentant une synthèse des réflexions et des études de cas présentés, paraît nettement plus opérationnelle. Les auteurs distinguent trois grandes catégories de Bcg.

• La première catégorie recouvre les biens communs globaux naturels, tels que la stabilité climatique ou la biodiversité, pour lesquels l’enjeu est la durabilité. Le problème auquel est confronté l’action collective est dans ce cas un problème de sur-utilisation.
• La deuxième catégorie correspond aux biens communs globaux d’origine humaine, tels que les connaissances scientifiques, les principes et normes,... Pour ce type de biens, l’enjeu principal est la sous-utilisation.
• La troisième catégorie, dénommée " résultats politiques globaux ", inclut la paix, la santé, la stabilité du système financier international,... Le problème d’action collective est dans ce cas un problème de sous-production. Les biens de cette catégorie se distinguent des deux précédentes en ce qu’ils correspondent à un processus continu de production, alors que les biens des deux autres catégories sont des variables de stock : les biens de la deuxième catégorie sont produits et plus ou moins bien utilisés. Les biens de la première catégorie sont également des variables de stock qui précèdent l’activité humaine. Il faut les préserver ou les rétablir lorsqu’ils sont détruits.

Les auteurs du rapport du Pnud tentent ensuite de réintroduire dans cette typologie les notions de Bcg intermédiaires (catégories 1 et 2) et de Bcg finaux (catégorie 3). Ils avancent pour cela que les biens naturels comme les biens d’origine humaine (les deux premières catégories) ne deviennent des problèmes politiques que si leur rareté ou leur absence créent des maux collectifs globaux. Cela découle souvent d’un problème de sur-exploitation des ressources naturelles pour la première catégorie, d’inégalité d’accès pour la deuxième catégorie. Quand la sur- ou la sous-utilisation prend des proportions critiques, ces questions entreraient dans la troisième catégorie. Mais la pertinence de cette approche est discutable puisqu’il n’apparaît pas de lien direct de type moyens/résultats entre les deux premières catégories et la troisième.

Ces analyses, très intéressantes, souffrent par ailleurs d’un défaut principal : l’absence de véritable hiérarchisation entre les questions soulevées.

1. Mise en cohérence de la production de biens collectifs globaux

L’une des questions essentielles que pose la production de Bcg est la façon de coordonner les différents acteurs et instruments qui contribuent à leur production : l’enjeu est de savoir comment intégrer et organiser le traitement de ces Bcg dans l’architecture des organisations internationales. Le principal intérêt du concept de développement durable est en effet la prise en compte cohérente des différents objectifs définis, alors même que la mise en œuvre de ceux-ci peut avoir des effets antagonistes en l’absence de coordination.

Sur ce sujet, l’analyse du Pnud et celle de la Banque mondiale se recoupent à peu près en matière de constat mais moins en termes de solutions proposées. S’il propose le renforcement de la coopération à tous les niveaux et une déconcentration lors de la mise en oeuvre, le Pnud suggère également la création de nouvelles structures de coordination au niveau international alors que la Banque mondiale souhaite plutôt un renforcement des institutions internationales existantes pour faire face à l’augmentation de la complexité et penche - selon elle pour des raisons de rapidité de mise en place - pour des solutions de type " réseau de compétences " partiels, lancés et soutenus par lesdites institutions internationales.

Un certain nombre de faiblesses des dispositions actuelles visant à produire des biens collectifs à l’échelle mondiale (décalage en matière de juridiction, décalage en matière de participation, décalage entre le besoin d’action et le manque d’incitations à l’action) sont mises en évidence au travers des études de cas du rapport du Pnud. Partant de ce constat, le Pnud formule un certain nombre de propositions pour améliorer la production de Bcg. Parmi ses propositions figure le renforcement de la coopération aux niveaux régional et international, avec la mise en place de nouvelles structures centralisées (conseil de tutelle des Nations-Unies, ouverture du G8 aux principaux Ped).

De son côté, la Banque mondiale considère que la complexité des problèmes globaux implique qu’ils ne soient plus traités par des assemblées intergouvernementales occasionnelles (à l’exemple de la rédaction de protocoles environnementaux) mais au sein de nouvelles enceintes permanentes : des " réseaux sur les questions globales demandant des réponses transfrontières " qui prennent la forme de partenariats à trois. Les institutions internationales rénovées auront, en plus de leur rôle de base, à mettre en place et à soutenir ces " global networks " selon leurs compétences. La Banque mondiale a d’ailleurs déjà mis en place deux réseaux de ce type : l’un sur l’exploitation des forêts, l’autre sur les grands barrages.

Dans les deux cas, ces organisations plaident pour un renforcement de la coopération et de la coordination. Il reste à s’assurer que la cohérence des actions décidées et mises en œuvre pourra être réalisée par la prise en compte plus systématique des différentes facettes d’un problème donné. Cela suppose un décloisonnement des instances de décision et de coordination qui – dans tous les cas de figure - doivent accueillir en leur sein des compétences multiples. Au delà, cela suppose une approche globale des différents Bcg, ce qui implique leur mise en cohérence et par là, leur hiérarchisation. Même si les approches ne sont pas encore unifiées entre les trois champs économique, environnemental et social, la théorie économique apporte certaines réponses dans chacun de ces trois domaines. Le programme de travail est alors une mise en cohérence des outils et des concepts afin d’identifier une démarche économique globale pour servir le développement durable.

La définition du développement durable la plus utilisée est celle du rapport " Our Common Future " publié par la Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement (Cmee, 1987) : le développement durable est " un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs ". Cette définition permet de réconcilier trois aspects fondamentaux : la poursuite de la croissance économique, la préservation de l’environnement et la réduction de la pauvreté. Ces trois thèmes (économie – environnement – social) représentent ainsi les trois piliers du développement durable.

L’émergence du thème du développement durable sur la scène internationale, par le biais du rapport Brundtland, a été suivie par la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement (Cnued) en juin 1992 à Rio de Janeiro. A côté des conventions sur la biodiversité, sur le climat et sur les forêts, deux textes ont été adoptés : la Déclaration de Rio et l’Agenda 21. Le préambule de l’Agenda 21 rappelle notamment la nécessité d’une action commune dans la prise en compte des questions d'environnement et de développement pour mieux satisfaire les besoins fondamentaux, améliorer le niveau de vie de chacun, mieux protéger et mieux gérer les écosystèmes et assurer un avenir plus sûr et plus prospère.

La nécessaire réconciliation entre l’économique et l’environnemental, qui est à l’origine de la thématique du développement durable, est partie du double constat que l’économie n’est pas viable sans ressources naturelles et que la gestion des ressources naturelles suppose une rationalité économique. Les rapports de l’économie et de l’environnement ne se limitent pourtant pas aux seules ressources naturelles. En effet, l’environnement est un réceptacle pour tous les rejets de polluants liés à l’activité humaine. Lorsque la quantité de polluants dépasse la capacité d’absorption de la nature, se pose alors un problème de pollution qui génère des coûts sociaux importants. Dès lors, la connexion entre les trois aspects (économique, environnemental et social) du développement durable apparaît évidente.

Ces relations ne sont toutefois pas unidirectionnelles : il est par exemple inutile de réaffirmer le lien entre l’économique et le social mais le social peut parfois avoir lui-même des conséquences fâcheuses sur l’environnement. Des pressions peuvent par exemple s’exercer sur les ressources environnementales par le biais de politiques fondées sur des considérations sociales. Il est donc clair que les relations qu’entretiennent les trois piliers du développement durable sont complexes. Cela doit inciter les pouvoirs publics à considérer en amont l’ensemble des conséquences de chaque politique publique dans les trois champs du développement durable.

L’objectif de l’équité intra-générationnelle constitutive de la définition du développement durable suppose de réduire les inégalités sociales et économiques entre les nations. La coopération internationale émerge alors comme l’une des conditions nécessaires à la réalisation d’un objectif de développement durable. Cependant, cette équité intra-générationnelle doit également prendre en considération l’inégalité de traitement à l’intérieur d’un même pays. De son côté, la notion d’équité qui tente de réconcilier le court terme et le long terme met en jeu la relation entre les différentes générations. Au même titre que les inégalités entre les nations, ces questions d’équité inter-générationnelle constituent un point fondamental de la réflexion sur le développement durable.

Il est clair que toute la difficulté de la question du développement durable, mais aussi tout son intérêt, réside dans la réconciliation des objectifs multiples que recouvrent les trois thèmes. Il est évident que les questions du choix, de la hiérarchie et de la cohérence des objectifs de développement durable se posent immédiatement. Cette section aborde les pistes proposées par les théories économiques pour répondre à ces questions et ce, malgré l’importance des débats qui continuent d’exister au sein même des économistes. Ces pistes seront esquissées successivement dans les trois champs économique, environnemental et social, constitutifs du développement durable.

Ainsi, à travers ses deux théorèmes fondamentaux, l’économie du bien-être éclaire les conditions qui permettent de se rapprocher d’un optimum de Pareto, même si celui-ci n’est en réalité jamais atteint. Le premier théorème reflète la parabole de la " main invisible " d’Adam Smith. Le mécanisme décentralisé du marché concurrentiel est alors défini comme le moyen de parvenir à une utilisation efficace des ressources. Ce premier théorème contient, toutefois, dans sa structure même, une hypothèse très forte : la condition de perfection de la concurrence sur le marché. Or, il va sans dire que nombre de circonstances (externalités, pouvoirs de marché, asymétrie informationnelle) ne permettent pas que cette condition soit remplie et éloignent l’équilibre de la situation pareto-optimale. Dans ce cadre, la politique de premier choix (de premier rang) recommande de tenter de corriger la distorsion à sa source, c’est-à-dire de rapprocher le marché des conditions de la concurrence pure.

Le second théorème énonce les conditions selon lesquelles une allocation pareto-optimale peut être soutenue comme un équilibre concurrentiel. Autrement dit, dans un marché concurrentiel, une allocation pareto-optimale particulière peut être sélectionnée par l’utilisation de transferts de richesses forfaitaires entre les individus. Ceci autorise donc l’intervention publique à condition de rester au sein de l’ensemble des situations pareto-optimales. Toutefois, des limites pratiques à l’utilisation de ce résultat théorique existent. En effet, la théorie énonce que l’efficacité de l’allocation est préservée si les transferts ont lieu sur les dotations des agents. Or, la plupart du temps, ces dotations ne peuvent pas faire elles-mêmes l’objet d’un transfert.

Malgré les limites de leur mise en pratique, les deux théorèmes de base de la théorie économique du bien-être permettent de déterminer deux objectifs économiques fondamentaux : assurer une utilisation optimale des ressources pour maximiser le bien-être des individus, ce qui passe très souvent par une politique visant à rapprocher les conditions de marché de celles de la concurrence pure (lutte contre les défaillances des marchés en facilitant la circulation de l’information, en limitant les pouvoirs de marché, etc.) et assurer la redistribution des richesses tout en préservant l’optimum social. Il reste que ce rôle peut entrer en conflit avec une allocation efficace au sens de Pareto dans la mesure où la règle de distribution ne conduira pas forcément à sélectionner un optimum de Pareto.

Dans un univers où les marchés sont imparfaits, la recherche de ces deux objectifs fondamentaux (efficacité et équité) justifie l’intervention publique dans les trois champs du développement durable : dans le champ économique, notamment pour rétablir les conditions optimales de la concurrence (lutte contre les pouvoirs de marché, circulation de l’information, meilleure allocation de certaines subventions, …) ; dans le champ environnemental, notamment pour favoriser la prise en compte des externalités et des aspects de bien public ; dans le champ social, pour assurer une redistribution équitable des ressources.

L’amélioration des conditions de vie peut être considérée comme l’objectif premier des politiques économiques publiques. Cet objectif premier peut se décliner en un certain nombre d’objectifs intermédiaires qui appartiennent au champ des politiques économiques au sens strict.

• Dans un premier temps, les objectifs intermédiaires que suggèrent les théories économiques vont dans le sens d’un meilleur fonctionnement des marchés de manière à favoriser l’allocation optimale des ressources et, par là, la maximisation du bien-être pour un niveau de ressources donné. Pour ce faire, les théories économiques défendent les mesures qui permettent de corriger à la source les distorsions qui éloignent le marché de son équilibre optimal. Les imperfections des marchés appartiennent à trois grandes catégories : les pouvoirs de marché, les imperfections informationnelles (incertitudes et asymétries informationnelles) et la non prise en compte des externalités.

La lutte contre les pouvoirs de marché excessifs justifie ainsi une politique de la concurrence, une politique de surveillance du respect des règles par les agents économiques ainsi que le soutien aux nouveaux entrants sur le marché. La diminution des imperfections informationnelles s’opère en favorisant les mécanismes de circulation de l’information concernant les conditions de la concurrence en direction des consommateurs et des producteurs. Enfin, la lutte contre la non prise en compte des externalités relève plutôt de politiques touchant les domaines de l’environnement ou du social puisque les externalités découlent majoritairement, mais pas exclusivement, de ces deux champs.

Il est à noter que les biens collectifs constituent un cas extrême d’externalités positives : ils représentent un ensemble de biens dont le marché a besoin pour fonctionner mais qu’il est lui-même incapable de fournir, d’utiliser en quantité suffisante, ou encore de limiter l’utilisation, en raison de leurs propriétés particulières (non-excluabilité et non-rivalité).

• Toutefois, les théories les plus récentes reconnaissent qu’un objectif de croissance optimale du PIB par tête ne peut être atteint par le seul jeu naturel des marchés. La puissance publique doit également offrir les conditions macroéconomiques d’un " bon pilotage économique ", encourager l’innovation, la recherche ou encore l’accroissement du capital humain, autant de facteurs fondamentaux de la croissance durable de long terme.

Un " bon pilotage économique " réclame la coordination des politiques économiques dans le sens d’une stabilité des grands agrégats financiers dont les fluctuations peuvent perturber l’économie réelle (faible inflation, stabilité de la valeur de la monnaie, etc.). La croissance de long terme nécessite également la pérennité et la qualité des institutions qui assurent notamment le bon fonctionnement des marchés : des institutions bancaires et financières solides et transparentes, des mécanismes régulateurs, mais également un système politique et un système judiciaire efficaces et équitables et plus largement un système de santé et d’éducation qui assurent un environnement favorable à la croissance en jouant sur la confiance des ménages, la qualité de la main d’œuvre, etc. Tous ces points rejoignent les objectifs des politiques sociales de développement durable dans une relation mutuellement positive.

L’encouragement à l’innovation se traduit par une politique en faveur de la r&d, notamment en assurant le respect des brevets et de la propriété intellectuelle. Les théories économiques reconnaissent également l’importance du soutien public à la r&d et plus particulièrement à la recherche fondamentale. Le financement public doit aussi favoriser la croissance du capital humain, élément propice au développement de la r&d mais également indispensable à une croissance de long terme. Une politique volontariste en direction de la formation et de l’éducation est alors un des moyens qui favorisent la croissance par l’augmentation du capital humain. La puissance publique peut jouer un rôle important dans la diffusion de la connaissance, notamment en permettant l’accès des plus pauvres à la formation ce qui est favorable à la croissance mais aussi à la réduction des inégalités.

Dans cette même optique, les savoirs originaux que détiennent les peuples indigènes mais plus largement aussi la diversité des patrimoines culturels concourent à l’enrichissement des savoirs humains et représentent ainsi autant d’opportunités d’enrichir la croissance économique.

Sans rechercher à ce stade l’exhaustivité, les théories économiques s’accordent à défendre un certain nombre de politiques publiques en raison de leur action en faveur d’une utilisation plus efficace de ressources rares : l’ouverture aux échanges renforce les conditions de la concurrence en réduisant les pouvoirs de marché et en diminuant les rentes qui leur sont attachées ; la lutte contre la corruption favorise la concurrence en limitant la collusion et en permettant la sélection des agents les plus efficaces ; le développement d’un système politique démocratique oriente les choix économiques et sociaux dans le sens souhaité par le plus grand nombre, il doit également assurer le respect des droits et de l’intégrité des minorités ; favoriser l’accès du plus grand nombre à l’emploi, outre le renforcement de l’efficacité de la production, permet l’amélioration des conditions de vie, une meilleure intégration sociale et, par là, l’accroissement du bien-être social.

Dans le champ environnemental, deux motifs particuliers peuvent être mobilisés pour justifier l’action des pouvoirs publics : l’existence d’externalités et la prise en compte du temps.

• Les externalités sont généralement définies comme des effets consécutifs à l’action d’un agent économique sur les fonctions d’objectif d’autres agents économiques. Elles ont la particularité de ne pas faire l’objet de transactions sur un marché. Les marchés sont souvent organisés d’une manière telle qu’ils ne prennent pas spontanément en compte ces externalités. Ainsi, une pollution (externalité négative), émise par une firme et qui résulte de la production d’un bien privé, échappe au mécanisme décentralisé des prix. Il s’ensuit un coût supporté par la collectivité réduisant ainsi le bien-être social. De telles défaillances du marché apparaissent dès lors que les prix des biens et services mis sur le marché ne reflètent pas leur coût social total. Pour corriger ces défaillances, les pouvoirs publics peuvent faire en sorte que ces coûts soient internalisés à l’aide d’instruments réglementaires ou économiques adéquats. L’internalisation des effets externes permet alors de se rapprocher de l’optimum social.
• La prise en considération du temps fait émerger plusieurs concepts de durabilité. Ces concepts représentent des contraintes supplémentaires pour atteindre les objectifs que se fixe la puissance publique puisqu’ils exigent de tenir compte des intérêts des générations futures.

Le stock de capital total se décompose en trois types de capital : le capital productif correspond au capital produit par l’homme (c’est-à-dire les usines, les équipements et les autres infrastructures accumulés en consacrant une part de la production à l’investissement en capital) ; le capital humain correspond aux compétences acquises par l’homme qui lui permettent d’accroître son potentiel productif ; le capital naturel correspond au stock de ressources naturelles.

Le concept de durabilité faible permet une totale substitution entre les différentes formes de capital : capital productif, capital humain et capital naturel. Le développement durable se définit alors, au sens faible du terme, comme l’état correspondant à une non-décroissance du stock de capital total du pays à travers le temps. Une part du stock en ressources naturelles peut, par exemple, être remplacée par un accroissement du stock en capital productif, à condition que l’optimum social soit maintenu.

Dans cette première approche utilitariste de la durabilité, un état durable est donc celui dans lequel l’utilité est non décroissante à travers le temps. Pour Pezzey (1992), il s’agit de l’utilité d’un membre représentatif de la société dans le très long terme. Hartwick (1977, 1978) considère de préférence la non-décroissance de la consommation et cherche à identifier sous quelles conditions la non-décroissance de la consommation peut être atteinte. Selon cet auteur, si les rentes liées à l’extraction de ressources non renouvelables sont réinvesties entièrement en capital reproductible, alors, sous certaines conditions, les niveaux de production et de consommation resteront constants à travers le temps. Solow (1974) justifie la recherche de la non-décroissance de l’utilité, ou plutôt la constance de l’utilité à travers le temps, à l’aide du critère rawlsien. En effet, pour Solow, un état durable est celui qui satisfait un critère pertinent d’équité intergénérationnelle. Pour lui, la structure éthique de Rawls est la plus appropriée pour développer des principes de justice distributive intertemporelle. Le critère rawlsien suggère d’attribuer une utilité égale à chaque génération. Ainsi, l’utilité non escomptée de la consommation par habitant devrait être conservée constante sur un horizon infini.

Le concept de durabilité forte exclut certaines possibilités de substitution entre les différentes formes de capital. Le développement est alors " durable ", au sens fort du terme, lorsque le stock de capital naturel du pays est non décroissant.

Atkinson et Pearce (1993) introduisent une nuance à la substituabilité forte en définissant le capital naturel critique correspondant au capital qui fournit des services environnementaux précieux. Seul ce type de capital est non substituable et le développement durable doit alors conduire à ce que ce capital naturel critique ne se réduise pas au cours du temps.

Une autre façon de voir la substituabilité est de penser que le capital naturel est substituable, mais le degré de substituabilité peut alors se réduire au fur et à mesure que le stock de capital s’épuise.

Les approches intermédiaires représentent l’opinion la plus largement partagée par les économistes de l’environnement. Ils rejettent les deux conceptions extrêmes sur la base d’arguments relativement simples.

D’un côté, dès lors que les écologistes absolus se fondent sur le maintien constant du stock de ressources naturelles, ils acceptent que certaines de ces ressources diminuent si elles sont remplacées par d’autres. Ils acceptent donc un certain degré de substitution sauf à dire que le stock de chacune des ressources est immuable, règle que la nature elle-même ne respecte pas. Cela conduit dès lors à accepter la substituabilité des différentes ressources naturelles entre-elles et la possibilité de la décroissance du stock de certaines. Rien ne justifie alors que cette substituabilité n’opère pas avec d’autres formes de capital. Ce raisonnement remet en cause une conception trop stricte de la constance absolue du stock de capital naturel.

D’un autre côté, les possibilités de substitution entre les différents types de capital sont évidemment envisageables (grâce au progrès technique notamment), mais penser que cela sera systématiquement et toujours le cas est moins évident. Il est plus raisonnable de penser que certaines des fonctions de l’environnement naturel ne peuvent être fournies que par le stock de capital naturel.

Dès lors, il semble donc que certaines ressources naturelles doivent être préservées au-delà d’un niveau minimum alors que certaines autres peuvent supporter une baisse de leur stock. Il reste qu’il faut justifier sur quelles bases doivent s’opérer les choix en termes de gestion du stock des différentes ressources naturelles.

Dans cette perspective, la dimension temporelle de la problématique de la durabilité constitue un écueil majeur pour la définition des objectifs environnementaux. En effet, les décisions actuelles sur nos choix technologiques peuvent être mal perçues par les générations futures. Un exemple typique est le choix du soutien de la voiture individuelle comme vecteur de la croissance économique au sortir de la seconde Guerre Mondiale qui a conduit aujourd’hui à des effets négatifs en termes d’environnement, de sécurité et de santé publique.

Il apparaît alors difficile d’envisager une définition des objectifs environnementaux correspondant à un véritable arbitrage économique sachant que les préférences des agents à travers les générations ne sont pas les mêmes et qu’il est difficile aujourd’hui de connaître les préférences des générations futures dans le long terme.

Dès lors, nous proposons ici que la définition des objectifs en termes d’environnement se base sur la valeur intrinsèque que l’on accorde à chaque ressource environnementale et sur les effets différenciés que la dégradation de chaque ressource environnementale peut entraîner sur le bien-être des individus. Ce type de justification est en définitive une justification patrimoniale de la préservation de l’environnement puisque l’on attribue à chaque ressource environnementale une valeur intrinsèque correspondant à une valeur patrimoniale différenciée.

La valeur intrinsèque attribuée à une ressource environnementale peut se comprendre ici comme la valeur de non-usage des ressources environnementales en opposition à la valeur d’usage, purement économique de cette ressource. La valeur de non-usage intègre la valeur d’option, la valeur de legs et la valeur d’existence. La valeur d’option correspond à la valeur liée au maintien de la possibilité d’utiliser la ressource environnementale à l’avenir. La valeur de legs est la valeur attachée à une ressource que l’on souhaite transmettre aux générations futures. Enfin, la valeur d’existence est la valeur attachée à la simple existence de la ressource, même si elle n’est jamais utilisée.

La préservation de la diversité biologique représente le meilleur exemple d’une prise en compte de la valeur de non-usage d’une ressource environnementale. La valeur de legs que l’on peut accorder à la biodiversité prend toute sa dimension si l’on essaie d’extrapoler toutes les possibilités de développement économique et social (notamment en médecine) que contiennent les stocks biologiques. Il est fort probable que dans ce cas la valeur d’option soit infinie, ce qui justifierait un objectif imprescriptible de préservation de la biodiversité. De cet objectif majeur découlent alors un certain nombre de recommandations en matière de politique publique comme la nécessaire coordination des politiques en matière de réglementation des droits de propriété et des brevets au niveau international. La protection des espèces peut également justifier 1a défense des habitats naturels.

Outre la valeur intrinsèque accordée à l’environnement, le second motif de préservation est lié aux effets sur le bien-être des individus que sa dégradation peut entraîner. Ces effets concernent le problème des pollutions ayant des conséquences importantes sur la santé de l’homme et sur son environnement économique : la détérioration de la couche d’ozone, la pollution de l’air dans les villes, le problème de l’effet de serre, la pollution des eaux de surface et souterraines par l’utilisation excessive de nitrates dans l’agriculture, la dégradation de la qualité du bois causée par les pluies acides en sont quelques exemples.

Les dégradations de l’environnement surviennent également lorsque les ressources environnementales sont mal gérées. Le défrichement des forêts tropicales pour augmenter les surfaces agricoles est un bon exemple de mauvaise gestion des terres. Des politiques de gestion plus efficaces doivent être mises en place pour éviter l’épuisement de certaines ressources renouvelables comme par exemple les ressources halieutiques. Le progrès technique doit être favorisé pour trouver des substituts à des ressources épuisables non renouvelables indispensables au développement économique (par exemple en matière énergétique).

De ce qui précède, on peut retenir un certain nombre d’objectifs assignés par les théories économiques de l’environnement aux politiques publiques dans une perspective de développement durable.

• Lutter contre les pollutions graves par des politiques incitatives d’internalisation des externalités (taxation, quotas échangeables, etc.).
• Préserver le stock de toute ressource environnementale qui dispose d’une valeur de non-usage infinie, soit en raison de sa valeur d’option, soit en raison d’une valeur de legs inestimable. On peut par exemple penser à la biodiversité ou encore à certains paysages.
• Compenser la diminution du stock des ressources naturelles dont la valeur économique est quantifiable par un accroissement proportionnel des autres types de capital qui lui sont substituables si les techniques connues le permettent.
• Accroître ou préserver le stock des ressources naturelles renouvelables ayant une valeur économique particulièrement élevée (eau, ressources halieutiques, forêts, etc.) par une meilleure gestion des stocks.

L’aspect social des politiques publiques économiques recouvre essentiellement le problème de l’inégalité dans la distribution des richesses face à la diversité des individus, à la diversité des risques et des parcours individuels. Ainsi, l’analyse de la redistribution passe d’abord par la question de l’équité de la répartition des ressources.

On peut partager l’avis d’Amartya Sen (1992) selon lequel le concept d’égalité – sur lequel se fonde selon lui toutes les théories éthiques de l’organisation sociale – s’analyse à partir d’une variable focale qui permet de comparer les individus entre eux. Mais cette variable peut être très différente d’une théorie éthique à l’autre : les revenus, la fortune, le bonheur, la liberté de choix, etc.

La théorie libertarienne (notamment la théorie de l’habilitation de Nozick) donne par exemple la priorité à des libertés étendues qu’il convient de garantir " également " à tous. A travers une conception paretienne de l’optimum, l’approche utilitariste accorde la même importance à la variation d’utilité de chaque individu : un équilibre est pareto-optimal lorsque la situation d’aucun individu ne peut être améliorée sans dégrader la situation d’autrui et ce, sans tenir compte des niveaux relatifs d’utilité.

Comme le lui reprochait Rawls (1971), le courant utilitariste néglige donc les différences entre individus et ne s’intéresse que marginalement à la répartition des richesses entre eux. Seul, le second théorème de l’Economie du bien-être introduit la possibilité d’une répartition opérée entre individus mais sans en décrire les critères de mise en œuvre et à la condition que cette répartition agisse uniquement sur les dotations initiales. Ainsi, la théorie utilitariste, dominante en économie, n’apporte aucun élément quant au sens dans lequel les autorités peuvent ou doivent influencer l’équilibre concurrentiel afin de choisir parmi la multitude des répartitions pareto-optimales. La théorie utilitariste n’apporte par conséquent aucun élément quant à la répartition " juste " des richesses autre que le respect de la condition d’optimalité.

Ainsi, si une infinité d’allocations pareto-optimales sont envisageables, toute la question réside dans le choix de la répartition des ressources entre les individus. Derrière le souci affirmé par la théorie utilitariste de l’efficacité de l’utilisation des ressources rares, se pose alors la question de l’équité de la répartition des ressources disponibles.

John Rawls propose une démarche fondée sur la recherche de la maximisation des avantages socio-économique de l’individu le plus défavorisé. Le critère du " maximin " est le critère le plus connu de la théorie rawlsienne. Selon Harsanyi (1976), le défaut majeur du critère du maximin est qu’il n’admet aucun sacrifice de la part des plus défavorisés. D’autres courants se sont développés en cherchant à affiner l’analyse. Au lieu d’adopter une approche directe de la répartition, certains préconisent des répartitions proportionnelles aux contributions ou aux prétentions de chacun.

De son côté, Sen propose d’évaluer l’égalité entre les individus du point de vue des " possibilités réelles que détient chacun d’accomplir certains comportements fondamentaux ". Les termes " comportements fondamentaux " ou " fonctionnements fondamentaux " désignent les dimensions de ce qui peut importer dans la vie d’une personne : pouvoir bien se nourrir, se maintenir en bonne santé, mais également se cultiver, avoir une certaine estime de soi, etc. Selon Sen, le rôle des institutions au sein d’une société organisée est alors de promouvoir l’égalité des individus du point de vue de leurs capacités fondamentales, autrement dit de leurs possibilités réelles, d’adopter certains comportements jugés comme fondamentaux.

Il reste que, selon Sen, l’objectif social de promotion de l’égalité des opportunités ne doit pas aller à l’encontre de l’efficacité globale du système économique et institutionnel. En effet, " ne pas tenir compte de l’efficacité pourrait conduire à la réduction des capacités fondamentales que les individus peuvent avoir au total ". C’est la force du concept de capacités fondamentales proposé par Sen que de permettre de concilier à la fois la recherche de l’égalité entre individus mais également de l’efficacité de l’organisation sociale.

Afin de concilier un souci d’efficacité avec le souci d’équité dans l’utilisation des ressources rares en s’inspirant du critère du " maximin " proposé par Rawls mais en l’appliquant au concept " de capacités " développé par Sen, on peut avancer que l’objectif majeur des politiques publiques est la recherche de la situation pareto-optimale qui procure le plus haut degré de capacités fondamentales à ceux qui en disposent le moins.

En effet, en termes d’efficacité, le choix d’une allocation optimale n’est pas neutre sur le sentier de croissance de long terme d’une économie. Un certain nombre d’objectifs sociaux peuvent ainsi être défendus du point de vue, non seulement de l’amélioration de la situation des plus défavorisés, mais également du point de vue de l’amélioration de la situation globale d’une population.

A titre d’exemple, on peut montrer qu’une politique de lutte contre la pauvreté a des effets positifs sur l’ensemble de la population. En effet, la capacité d’innovation de la population est réduite lorsque chacun n’a pas accès à un socle minimum de moyens matériels mais également de formation, à des possibilités de crédit pour financer ses projets d’investissement, de droits à la santé et plus largement de dignité et de culture. Ainsi, des politiques publiques visant à assurer aux plus défavorisés un accès garanti à une formation minimum, à un système de soins, à un système de crédit, sont des politiques publiques relevant du développement durable car elles sont favorables non seulement à l’équité du système économique mais plus largement à l’efficacité de la combinaison productive et, par là, à la croissance du revenu global.

De la même manière, les politiques de lutte contre les discriminations (raciales, sexuelles ou religieuses) sont également favorables sur le plan du critère d’efficacité en raison des liens positifs que cette lutte entretient avec la croissance. En effet, offrir à tous les mêmes opportunités multiplie les occasions d’innovation, renforce le stock de facteurs de production et supprime les situations de rente qui sont sources d’inefficacités.

Parallèlement, offrir à chacun les mêmes opportunités réclame de reconnaître chacun dans sa diversité. Cette diversité est d’ailleurs source d’enrichissement pour la collectivité en raison notamment du réservoir de connaissances et d’opportunités que chaque individu et que chaque ethnie recèle. Un système équitable et efficace doit préserver mais plus largement permettre à cette diversité de s’exprimer. Cela passe par un système politique qui offre à chaque minorité la possibilité de faire respecter sa différence.

Une politique de développement durable qui concilie à la fois le souci d’efficacité et d’équité repose ainsi sur un pilier social constitué de cinq objectifs principaux : lutter contre la pauvreté ; assurer l’égalité des opportunités notamment par l’éducation et la formation ; assurer à tous un accès aux soins ; lutter contre les discriminations et préserver la diversité ethnique et culturelle.

De nombreux traités, conventions, chartes ou déclarations ont été adoptés par la communauté des nations sous l’égide des Nations unies ou d’autres institutions internationales. Ils constituent en quelque sorte l’affirmation des choix éthiques par la communauté des nations et l’adhésion collective à certains objectifs que doivent poursuivre les politiques publiques. Ces objectifs peuvent être considérés comme des préférences fondamentales reconnues par la communauté des nations.

De manière peu surprenante, le premier objectif économique reconnu par ces textes est la nécessité d’agir pour améliorer les conditions de vie des individus, rejoignant en cela l’objectif premier que les théories économiques reconnaissent aux politiques publiques.

• L’ONU a adopté des textes très importants, qui définissent certains des objectifs fondamentaux que se sont donnés les sociétés humaines contemporaines. Parmi les plus importants établis solennellement par l’Assemblée générale, la Déclaration universelle des droits de l’Homme définit les droits fondamentaux de l’individu. Elle établit que l’égalité, la liberté, la justice et la paix dans le monde sont fondées sur l’universalité, l’indivisibilité et l’inaliénabilité des droits de tous les individus. Le texte énonce les droits à la propriété (art 17), à la sécurité sociale (art 22), à l’éducation (art 26) et au travail (art 23) auxquels peut prétendre chaque personne. Il revient sur le fait que tout membre d’une société a droit à un niveau suffisant de revenu pour assurer son bien-être et sa santé (art 25).

Un autre texte, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l’ONU en 1966 vient renforcer la défense des droits fondamentaux par une traduction en termes politiques et économiques. Il reconnaît le droit à un niveau de vie suffisant et à l’amélioration des conditions d’existence (art 11), le droit au travail (art 6), le droit à la santé et à une protection sociale (art 9 et 12), l’interdiction des différentes discriminations (raciale, religieuse (art 2) et de sexe (art 2, 3, 7)), le droit de protection de l’enfant (art 10), le droit à l’éducation (art 13). Chacun des Etats s’est engagé, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, à agir en vue d’atteindre ces objectifs en prenant les mesures appropriées (art 2).

La Résolution 45/94 de l’Assemblée générale des Nations unies du 14 décembre 1990 (voir annexe 1) reprend les trois objectifs principaux du développement durable lorsqu’elle déclare que " chacun a le droit de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son bien-être (art 1) ". Elle peut constituer dès lors un texte de référence pour justifier des politiques qui visent à promouvoir les trois aspects du développement durable. A ce niveau, les textes élaborés à Rio en 1992 lors de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement viennent renforcer les objectifs de développement durable affirmés par la communauté internationale.

• En matière de droit du travail, la Conférence internationale du travail de l’Oit a adopté en juin 1998 – sans opposition et avec relativement peu d’abstentions – la Déclaration de l’Oit relative aux principes et droits fondamentaux au travail qui définit un ensemble de quatre principes (voir annexe 2). Selon cette Déclaration, les principes fondamentaux qui lui sont attachés incombent à tous les Etats membres, y compris lorsque le pays n’a pas ratifié les conventions qui définissent ces principes fondamentaux. A ce titre, " l’ensemble des Membres de l’organisation renouvelle leur engagement à respecter, promouvoir et réaliser la liberté d’association et la reconnaissance effective du droit à la négociation collective, l’élimination de toute forme de travail forcé ou obligatoire, l’abolition effective du travail des enfants et l’élimination de la discrimination basée sur l’emploi et la profession ".
• De son côté, dans le préambule de son texte fondateur, l’Omc reconnaît explicitement l’objectif de développement durable comme un but central de l’action de la puissance publique. Les parties signataires de " l’Accord instituant l’Organisation mondiale du commerce " d’avril 1994 rappellent " que leurs rapports dans le domaine commercial et économique devraient être orientés vers le relèvement des niveaux de vie, la réalisation du plein emploi et d'un niveau élevé et toujours croissant du revenu réel (…), tout en permettant l'utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable, en vue de protéger et préserver l'environnement (…) ". Ainsi, les 144 Etats membres se sont donnés comme deux de leurs objectifs majeurs le relèvement des conditions de vie et la préservation de l’environnement. Ils ont créé à cet effet l’Omc pour en assurer la réalisation sur un plan commercial.
• l’Agenda 21, même s’il ne comporte pas de caractère obligatoire, énonce des règles et des normes universellement acceptées. Il constitue un programme d’action pour le 21^iéme siècle. Composé de 40 chapitres, il reprend globalement les questions posées par le développement durable : la pauvreté, le développement sur le long terme, l’environnement, l’aménagement spatial, la distribution des richesses, la gestion de la ressource en eau, la gestion des forêts, la participation des minorités aux processus de décisions, la santé humaine, etc.

Par ces textes internationaux majeurs, les Etats ont défini les objectifs économiques et sociaux qui guident leur action et qui correspondent à ceux prônés par les théories économiques dans la perspective d’un développement durable.

En matière économique, l’accroissement du bien-être matériel des populations constitue de manière évidente l’objectif premier reconnu à la fois par les théories économiques et les conventions internationales. En matière sociale, l’accroissement du bien-être des populations doit s’accompagner d’une croissance équitable des ressources de tous et notamment de l’amélioration de la situation des plus pauvres en application du critère du Maximin de Rawls. On peut argumenter que ce critère éthique doit pouvoir s’appliquer au concept " d’opportunités " développé par Sen. L’objectif des politiques sociales peut alors être d’orienter la société vers les situations qui assurent le maximum d’opportunités à ceux qui en disposent le moins tout en respectant l’efficacité globale. En matière environnementale, l’objectif fondamental doit être de ne pas compromettre les chances de développement des générations présentes et futures. Il s’agit en définitive de gérer durablement les ressources naturelles et de préserver une qualité satisfaisante de l’environnement.

Afin d’atteindre ces objectifs fondamentaux, il est utile de passer par un certain nombre d’objectifs intermédiaires que défendent à la fois les théories économiques et les conventions internationales. Ces objectifs peuvent se décliner en un grand nombre de politiques publiques. En tout état de cause, ils peuvent permettre de hiérarchiser les biens publics globaux les plus communément identifiés. Nous proposons l’amorce d’une telle hiérarchisation dans le tableau suivant, elle ne prétend cependant pas à l’exhaustivité. Les objectifs primaires et secondaires du développement durable sont identifiés, ils peuvent être mis en correspondance avec les principaux biens publics globaux déterminés à partir de l’approche du Pnud, ainsi que des autres travaux existants : chacun des sept BPG finaux est décliné en objectifs intermédiaires permettant la réalisation de ces objectifs finaux. Quelques uns de ces Bcg intermédiaires (lutte contre la pauvreté et les inégalités, lutte contre la corruption internationale,...) peuvent d’ailleurs être communs à plusieurs objectifs finaux. A ces objectifs intermédiaires sont associés des instruments, qui répondent eux-mêmes dans certains cas à la définition des Bcg (par exemple, l’ensemble de règles communes relatives à la lutte contre la corruption, la déclaration universelle des droits de l’homme, les organisations internationales chargées de faire respecter ces règles,...).

Par ailleurs, pour mesurer l’amélioration ou la dégradation de la situation d’un pays du point de vue du développement durable, il est nécessaire de déterminer des indicateurs pertinents. Les différents types d’indicateurs servent toutefois des objectifs alternatifs : ils peuvent permettre d’évaluer l’impact de mesures de politiques publiques sur le développement durable dans un domaine précis ou, plus globalement, dans le cadre d’une évaluation des politiques d’un Etat par une organisation internationale. Ils peuvent également permettre de tester différents scénarios de négociations commerciales multilatérales de manière à mesurer leurs mérites relatifs en termes de développement durable.

Plusieurs instances internationales se sont essayées à la détermination d’indicateurs. Dans le tableau suivant, nous proposons un certain nombre d’indicateurs correspondant à chacun des objectifs principaux et intermédiaires du développement durable qui ont été préalablement définis. Ces indicateurs ont été choisis en raison de leur simplicité et leur disponibilité à une grande échelle de manière à pouvoir effectuer des comparaisons internationales. Ce tableau ne prétend pas à l’exhaustivité mais cherche à présenter de manière simple et cohérente les trois piliers du développement durable et les BPG finaux et intermédiaires, ainsi que les indicateurs qui peuvent leur être associés. Concernant les institutions qui sont mises en regard des différents objectifs, elles correspondent aux institutions centrales dans la mise en œuvre de la politique définie mais sans exclusive de l’action d’autres institutions ou groupes d’agents.

Sur ce sujet, les positions développées par le Pnud ou par la Banque mondiale ne sont pas si éloignées : ces deux instances s’accordent sur la nécessité de structures de coordination internationales et d’une mise en œuvre déconcentrée. Mais elles divergent sur les lieux de décision (renforcement des structures existantes selon la Banque mondiale ou création de nouvelles structures selon le Pnud). Quel que soit le type de solution retenu, il est cependant essentiel de s’assurer de la mise en cohérence des décisions prises par ces structures, ce qui suppose décloisonnement et recours à des compétences multiples ainsi qu’une hiérarchisation des priorités. Nous proposons l’amorce d’une telle hiérarchisation sur la base des enseignements des théories économiques tout en validant la démarche par un retour sur les principaux traités et conventions internationaux, qui exprime les préférences fondamentales ratifiées par la communauté des nations.